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财金21号文将修订 10%财承红线会被突破吗
http://www.sxbid.com   发布日期:2018年06月26日

  来源 | 财税大观
  作者 | 江湖之远

  已经实施了三年多的财政部21号文,目前正在修订中。


  21号文,即2015年4月7日,财政部印发给各地方财政部门的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号文件)。


  据了解,5月24日,财政部PPP中心在中央财经大学召开会议,对21号文的修订工作进行了部署,按照章节分了几个编写组,将任务分给了中央财经大学、中投咨询、大岳咨询、地方财政部门的PPP领域人士。


  一位参与修订工作的专家告诉记者,21号文在实际操作过程中发现了许多问题,这次修订是对这几年遇到的问题进行规范、完善,包括支出责任识别、财政承受能力的计算方式、财政能力和政府支出责任,以及提出预算的范围,即PPP项目的财政支出责任与预算之间的对接等等。


  在北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚看来,21号文是整个PPP行业的基本游戏规则之一。他认为,现在PPP行业游戏规则可以用三个“两个”来概括:“两个部委、两个文件、两个论证”。两个部委是指财政部和发改委,两个文件是国发60号文和国办发42号文,两个论证是财政承受能力论证(21号文)和物有所值评价(167号文)。


  刘世坚认为,这六个要素是构成了现行PPP的基本框架。现在21号文的修订主要关注点有:“10%红线”的问题、地方政府的PPP项目中已经到10%上限的怎么处理,针对不同的地域,怎么防止“一刀切”?


  按照21号文第25条的规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。


  两个关注点


  此次修订21号文备受关注的两处,一是10%的“红线”是否会有变化,二是“政府性基金预算作为PPP财政承受的一部分”是否会被写入。


  10%的支出比例被称为“红线”。2017年8月,时任财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中,明确提出要重点把握好PPP工作的“四条线”,第一条就是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。


  张笛(化名)是一家PPP咨询公司的项目总监,操作过近百个PPP项目。他告诉记者,现在有些地区的财政承受能力已经接近10%,但是在基金预算中还有空间,大部分地区都没有使用基金预算。使用基金预算比较多的都是开发区类的,如新区、产业园区建设等。有些地方财政承受能力难以支撑PPP项目,用基金预算做补充,部分用一般公共预算,保证财政承受能力中的预算支出不超过10%,他认为这样操作是合规的。


  刘世坚认为,要是把基金预算作为10%的基数,这样就缩小了基金预算对PPP的支撑作用,因为基金预算是以收定支,这样作为指出预算的基数不太合适。所以基金预算不要和一般公共预算作为基数,这就需要对基金预算的列支科目单独做一些改革,算是对财政承受10%上限的一个优化。但是总体上PPP在预算支出里还是需要一个上限约束。


  张笛也认为不少地方政府的负债率高,各项刚性支出责任也很大。突破10%会有很大的风险,所以一般预算突破10%没有必要,可以对基金预算进行调整来支撑PPP项目。


  为什么修订?


  2018年5月24日,财政部PPP中心、中央财经大学、大岳咨询有限责任公司、中投咨询有限公司等参与21号文修订工作的专家,对修订任务进行了分工,根据任务分工,各个小组草拟了一些问题,然后将问题反馈给财政部PPP中心,由财政部PPP中心邀请相关领域专家提供支持。


  其实,财政部对于修订21号文早有迹象。


  2017年7月7日,在回复十二届全国人大代表李建春提出的关于调整PPP项目财政承受能力论证方式的建议时,财政部表示:“近年来我们制定了《PPP项目财政承受能力论证指引》、《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范,明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任,每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%,将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理,并由上级财政部门对下级财政部门进行监管,从而对政府履行合同义务形成有效约束,对财政风险加强管理。10%的红线,是在参考借鉴国际通行标准(6-7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的‘上限’。且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”


  财政部还表示按照中央经济工作会议“防风险”主基调,为推进PPP持续健康发展,已将修订完善《PPP项目财政承受能力论证指引》列入财政部2017年PPP重点工作。2017年上半年,财政部已启动前期专家论证工作,并拟通过召开座谈会等形式听取各方意见,结合实践情况加快修订完善。


  上述参与修订的专家告诉记者,此次修订21号文的主要原因首先是政府性基金能不能作为PPP的预算使用,能用的话、如何用,都没有明确规定;另外,21号文的测算公式会使项目公司的前期的现金流为负,这样就会让项目公司难以为继,可能连项目贷款都偿还不了。再有便是10%的红线指标在不同地区、不同的财力之间如何协调平衡的问题。


  同时,该专家坦承,10%的红线指标修订的可能性不大。史耀斌在上述会议中还提出现在PPP不规范的四个问题,其中之一就是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。


  一直关注环保领域的E20研究院执行院长薛涛建议,此次修订21号文应对政府性基金在PPP合规使用及限制方面给予更详细的规定,同时,对未来一般公共预算的增长和全口径PPP支付的计算范围也应给出详细规定。


  据了解,财政部要求各修订小组在6月底7月初,拟出21号文修订初稿,各个小组在近期都召开了会议。


来源:PPP政策解读   作者:江湖之远